Estou impressionado com o alcance das discussões relacionadas à revisão, pela ANEEL, da norma que regula a geração distribuída no Brasil. Durante as festas de fim de ano, em conversas com velhos amigos ou familiares, este tema era sempre um dos que mais rendiam assunto. Interessante que eu não costumo conversar sobre energia e regulação com quem não é do setor, ao mesmo tempo que pessoas que não são do setor também não costumam ter interesse no assunto.

Eis que no dia 05 de janeiro, domingo à noite e prévia do início do ano “pra valer”, o Presidente Jair Bolsonaro publica em seu Twitter um vídeo onde firma sua posição, de forma incisiva, no sentido de que não haverá “taxação” da energia solar. Nos dias seguintes o presidente postou novamente sobre o tema, inclusive anunciando que iria promover, junto ao poder legislativo, um projeto de lei que tiraria da ANEEL o poder de decisão sobre o tema.

Tweet de Jair Bolsonaro com vídeo a respeito da posição do seu governo sobre taxação da energia solar.

Eu já estava desconfortável com os rumos que essa conversa havia tomado. Uma discussão dessas deve se dar com base em dados e argumentos técnicos, e não no Whatsapp ou no Twitter. E ao se colocar no centro das discussões o presidente certamente iria contribuir para, infelizmente, trazer mais emoção e desinformados ao debate.

A primeira reação aos posts do presidente foram as esperadas. Empresários do setor comemoraram, enquanto as primeiras críticas surgiam na imprensa. Inicialmente apontou-se a insegurança jurídica, que já havia tomado o setor em função da falta de transparência da ANEEL no processo de revisão da norma, e agora era acentuada pela indesejada interferência política sobre uma agência reguladora.

Em seguida vieram várias reportagens sobre o tema, em sua maioria criticando os subsídios à energia solar apoiados pelo presidente. Parece que o esporte preferido da imprensa é bater no presidente. Vejam o caso da Folha, que publicou em 19 de setembro do ano passado um editorial intitulado “O sol é para Todos“, onde pondera, com as devidas ressalvas, que o incentivo dado aos geradores é importante. Posteriormente, em 09 de janeiro de 2020, o mesmo jornal publica novo editorial intitulado “Populismo Solar“. Corretamente o jornal critica a interferência do Presidente no assunto, mas passa a adotar um tom bem mais crítico à regulação vigente.

A simpática jornalista Eliane Cantanhede postou que já tinha energia solar em casa há 40 anos! Achei muito legal, mas ela provavelmente se referia ao aquecedor solar, e não à energia fotovoltaica, sem nem saber que, embora ambas tecnologias aproveitem a energia do sol, as aplicações são bem diferentes.

Tweet de Eliane Cantanhêde: "Acho engraçado quando falam em energia solar como uma 'nova tecnologia'. Minha casa tem energia solar há 40 anos."

Élio Gaspari publicou artigo na Folha defendendo a energia solar com bons argumentos. Um é sobre a forma de condução do processo pela ANEEL que, após diversas etapas do processo de revisão da norma, surpreendeu a todos com uma proposta em que reconhece sua incapacidade, diante da complexidade do tema, de valorar os benefícios da geração distribuída ao setor elétrico. Outro ponto relevante trazido quase que de forma velada pelo jornalista é a importância de se regular melhor o modelo conhecido como T.P.O. (ou Third Party Ownership), onde uma empresa investe em uma usina de geração de energia e a aluga a consumidores que não têm recursos financeiros ou área disponível para tal. Mas logo no início de seu artigo Gaspari comete o erro de dizer que não há subsídios à energia solar. Mais adiante ele confunde quilowatts com quilowatts-hora! O segundo erro é irrelevante… O problema está no primeiro.

Meu desconforto com o debate se dá não só com a falta de rigor das discussões (justificada pela falta de conhecimento das pessoas sobre este mercado, já que que pela primeira vez pequenos consumidores têm acesso a uma tecnologia economicamente viável para gerar a própria energia), mas também com a postura da grande maioria dos empresários do setor, que insistem em defender que não há qualquer tipo de subsídio à energia solar no Brasil. Talvez essa postura seja uma reação antagônica à proposta desastrada da importante revisão da norma que a ANEEL apresentou no ano passado.

Por não estar alinhado com o discurso dos meus pares acabei não me posicionando publicamente sobre o tema. Não que minha opinião seja relevante, mas cheguei a ser criticado por outros empresários por não levantar a bandeira do “taxar o sol”. A decisão de me omitir até então era mais por reconhecer que o setor já recebe diversos incentivos, que merecem ser discutidos periodicamente, do que por discordar do jargão adotado.

As matérias recentes na imprensa vieram acompanhadas de opiniões de quem, assim como eu, discorda de alguns dos argumentos dos que defendem a manutenção indefinida das normas atuais. Contudo, ao criticarem o presidente, muitos nomes respeitados do setor de energia passaram a apoiar a proposta de revisão da norma apresentada pela ANEEL, o que me deixou bastante incomodado. Por esse motivo decidi escrever este post. Agora fico mais a vontade para debater! Do lado que eu deveria estar, o dos que defendem a energia solar.

Mas e aí… Tem ou não tem subsídio?

O setor elétrico é cheio de subsídios, inclusive a fontes poluentes e ultrapassadas. Mais do que discutir se existem ou não subsídios, a pergunta mais relevante é se os subsídios existentes têm sentido de existir, ou não. Em geral, subsídios são utilizados para promover externalidades positivas de algum setor, mas sabemos que nem sempre é o caso.

“Segundo estimativa do Ministério da Economia, o subsídio vai custar ao consumidor R$ 34 bilhões até 2035”, apontam os que apoiam a ANEEL. Parece haver algo errado, pois alguns dos que defendem a energia solar afirmam que não existe nenhum subsídio.

O debate está corretamente focado na compensação da energia injetada na rede por sistemas de Geração Distribuída, mas inicialmente cabe ressaltar que existem diversos outros incentivos fiscais e regulatórios que beneficiam a energia solar.

No âmbito fiscal o Convênio CONFAZ 101/97 concede isenção de ICMS para os painéis solares, que também são isentos de IPI e se beneficiam de uma alíquota de Imposto de Importação reduzida. Projetos de Geração Centralizada podem ainda se beneficiar do Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura – REIDI, que isenta os equipamentos de PIS e COFINS.

Do ponto de vista regulatório existe um desconto de 50% na tarifa de uso da rede (TUSD) para projetos de Geração Centralizada, que não se enquadram no sistema de compensação em discussão, o de Geração Distribuída. Este desconto se aplica não somente à energia solar, mas a todas as demais fontes incentivadas, como pequenas hidrelétricas, eólica ou biomassa.

Muitas das reportagens sobre o tema erram e criam confusão ao alocar os custos dos subsídios mencionados acima à Geração Distribuída, ou mesmo exclusivamente à energia solar. Os maiores beneficiários destes subsídios são as outras fontes de energia renovável, em especial a eólica, que vem se beneficiando há muito tempo do REIDI e do desconto na TUSD. Curiosamente, agora que a fonte já tem mais de 15 GW instalados, a ABEEÓLICA (Associação Brasileira de Energia Eólica), passou a criticar os incentivos, provavelmente assustada com o preço que a energia solar alcançou nos leilões do ano passado.

Mas, após reconhecer que existem estes subsídios ao setor, volto à Geração Distribuída.

Quando empresários defendem que não há subsídios, não é que estejam ignorando o que mencionei acima. A discussão é se há algum subsídio na compensação da energia injetada na rede pelos micro ou minigeradores. Outra forma de abordar o tema seria respondendo a pergunta:

Como deve ser valorada a energia injetada na rede pela Geração Distribuída?

Pelas regras atuais, cada quilowatt-hora injetado na rede vale um quilowatt-hora consumido, pela tarifa da concessionária. A discussão se há ou não subsídio nesse modelo depende, antes, do entendimento básico da forma de cobrança da energia elétrica no Brasil, que tentarei explicar de forma objetiva e simplificada.

Sempre que compramos energia, na verdade estamos comprando um produto e um serviço. O produto é a energia. Pode-se entender como o preço do elétron. O serviço é o transporte da energia, e pode-se entender como a remuneração dos investimentos nas redes, subestações, transformadores e toda a infra-estrutura que faz com que a energia seja levada das usinas geradoras até o ponto de consumo.

No Brasil os consumidores residenciais e comerciais são cobrados através de uma tarifa monômia, ou volumétrica. Isto significa que estes dois componentes (energia e transporte) são cobrados em uma unidade de R$/energia. Esta estrutura tarifária, combinada com o sistema compensação de energia vigente, cria a situação em que um consumidor que gera a própria energia deixa de remunerar também o transporte, mesmo que ele permaneça utilizando este serviço nos momentos em que o seu sistema não está gerando energia, ou quando compensa os créditos em outras localidades.

O transporte da energia é um monopólio natural, regulado pelo poder concedente em um modelo onde os custos são rateados entre os usuários do sistema. Por isso, considerando que os custos de transporte permaneçam constantes, quando consumidores faturados com tarifa monômia passam a produzir a própria energia estes custos passam a ser arcados por um universo menor de consumidores sem Geração Distribuída. Olhando somente por esta ótica o subsídio é evidente e qualquer um que discordar disso não entende aritmética básica. Sem analisar outras variáveis existe um subsídio e ponto final. Quem não tem geração distribuída está subsidiando quem tem. Porém a análise não é tão simples assim.

Se por um lado, conforme exposto acima, consumidores que têm Geração Distribuída podem aumentar o custo da energia dos que não têm, o inverso também pode ser verdadeiro, quando se considera outros atributos da geração distribuída. É aí que se cria toda essa confusão.

Acredito que ao argumentarem que não há subsídios à Geração Distribuída, os que o fazem reconhecem que o fio não está sendo remunerado. O que querem dizer é que, quando computados custos e benefícios trazidos ao setor elétrico, o saldo é favorável. É o que apontam estudos apresentados recentemente pela ABSOLAR (Associação Brasileira de Energia Solar). De acordo com a instituição, a manutenção das regras atuais deverá gerar benefícios de R$ 13,3 bilhões até 2035.

Mas como a Geração Distribuída beneficia o setor elétrico?

Basicamente, de 3 formas:

Redução das perdas: A geração de energia no Brasil se dá longe dos centros de carga… Muito longe. Para que a energia chegue até os consumidores ela deve ser transportada por longas distâncias, em um processo que envolve diversas etapas de elevação e rebaixamento dos níveis de tensão. Tanto no transporte como na transformação ocorrem perdas que deixam de existir quando a geração ocorre próxima à carga, como na Geração Distribuída. Hoje, cerca de 17% da energia gerada no Brasil é perdida. É um número muito elevado. Embora parte deste valor seja perdas comerciais (o famoso “gato”), que a Geração Distribuída não ajuda a evitar, a aproximação da geração às cargas pode contribuir muito com a redução das perdas técnicas, que são arcadas por todos os consumidores.

Postergação de investimentos em distribuição: Ao aproximar a geração da energia dos pontos de consumo reduz-se a necessidade de investir em mais capacidade de transporte. Isto é válido especialmente no Brasil, onde o pico de consumo ocorre no meio da tarde, em momentos onde a geração solar está presente. Como os custos com o transporte são rateados entre todos os usuários, mesmo os que não têm geração distribuída se beneficiam deste atributo.

Deslocamento de termelétricas: Quanto mais energia solar for gerada, menos geração hidrelétrica será necessária. Desta forma conserva-se mais água nos reservatórios, evitando o despacho das termelétricas, muito mais caras, e cujos custos também são repassados a todos.

E quanto isso representa em economia?

É uma conta difícil de ser feita. A própria ANEEL, ao apresentar sua última proposta para a norma, reconheceu a dificuldade em se valorar estes atributos. Ao longo dos últimos anos isto vem sendo exaustivamente discutido e, sendo sincero, nunca vi um estudo com dados concretos do sistema elétrico brasileiro. Na literatura internacional existe bastante coisa. Um destaque é o artigo do Rocky Mountain Institute, A REVIEW OF SOLAR PV BENEFIT & COST STUDIES, que categoriza os benefícios da energia solar conforme a imagem abaixo:

Gráfico que destaca os benefícios da Energia Solar.

Os benefícios são de natureza elétrica, econômica, social e ambiental. Estou focando a análise nos aspectos elétricos e econômicos, embora os aspectos sociais e ambientais não sejam menos relevantes. É que estes fogem do escopo de atuação da agência reguladora, que não deve usar de regulação setorial para fazer política pública.

A mal conduzida revisão da Resolução 482/2012

Ao apresentar sua proposta de revisão da norma a ANEEL optou por, diante da dificuldade em valorar os atributos da Geração Distribuída, simplesmente ignorá-los. Isso é um absurdo e coloca o Brasil na contramão dos avanços tecnológicos, da redução de custos, da autonomia e protagonismo do consumidor de energia.

A agência, com o objetivo correto de desonerar as tarifas de energia e dar maior transparência aos subsídios que compõem a tarifa de energia considera, de forma absurda, que nenhum dos componentes da tarifa, exceto a energia, poderiam ser compensados pela Geração Distribuída. Isso é injusto pois cobra do consumidor custos que ele contribui para reduzir.

O exemplo mais óbvio é a não compensação das perdas elétricas. Como mencionado anteriormente, a geração próxima à carga contribui para redução das perdas. Reconheço minha incapacidade para quantificar este benefício, mas não faz sentido cobrar perdas de quem está contribuindo, com capital próprio, para reduzir as perdas sistêmicas.

O mesmo vale para a transmissão da energia. O transporte é dividido em dois grandes grupos – transmissão e distribuição. Cobrar pela distribuição me parece justo, já que os consumidores com Geração Distribuída (Prossumidores) continuam a usar a rede. Mas a energia gerada por estes sistemas não chega a passar pelos sistemas de transmissão, em alta tensão. Pelo contrário… Por aliviar a carga das distribuidoras, menos investimentos em transmissão têm que ser feitos.

Por que as distribuidoras querem a mudança nas normas?

Curiosamente as distribuidoras não perdem diretamente com a manutenção das regras atuais. De acordo com as normas do setor estas empresas têm uma margem de lucro regulada. Assim, a receita das companhias é calculada, de forma resumida, dividindo os valores requeridos para alcançar essa margem de lucro por todos os consumidores dentro da área de concessão. Se menos consumidores arcam com estes custos o valor a ser pago por eles aumenta, mas a distribuidora continua ganhando o mesmo. A distribuidora perde apenas temporariamente, apenas até a próxima revisão tarifária, quando repassa a conta aos demais.

Mas então, por que as distribuidoras querem mudar as regras? Como pode-se observar no mercado, quase todas as concessionárias têm as próprias empresas de Geração Distribuída. Ao retardar o avanço deste mercado as distribuidoras, muitas delas ex-estatais, com pouca agilidade e poucos incentivos para a inovação, ganham tempo para se estruturar e tentar manter o seu monopólio dentro de um modelo setorial obsoleto.

Qual seria o melhor cenário?

A melhor forma de se conduzir este debate seria quantificando os ganhos trazidos pela Geração Distribuídas, considerando não somente os ganhos elétricos e econômicos mencionados acima, mas também aspectos sociais e ambientais.

O mais importante seria prezar pela estabilidade regulatória e pela segurança jurídica. Quem já fez o investimento, considerando a vida útil dos equipamentos, deve ficar na regra atual por pelo menos 25 anos, sem pegadinhas que penalizem o investidor (por exemplo, proibir a troca de titularidade).

Acho que todos concordam que, em algum momento, a manutenção da compensação integral da energia injetada na rede irá representar um subsídio. A questão é definir quando e quais componentes passar a cobrar dos prossumidores.

Com base na experiência internacional posso afirmar que ainda há muito espaço para a manutenção das regras atuais, sem que os que não têm GD paguem pelos que têm. O Brasil tem menos de 0,2% da energia sendo gerada por GD. Em todo o mundo as mudanças só ocorreram depois que esse valor alcançou pelo menos 5%.

Diante do exposto, considerando todos os benefícios da GD e o estágio incipiente do mercado, me parece razoável a manutenção das regras atuais até que o mercado alcance taxa de penetração de 5%. Isto não significa que não se deve discutir mudanças nas regras atuais, desde que prevendo um período de transição adequado e valorando adequadamente todos os benefícios da Geração Distribuída.

Este artigo foi escrito por Lucas Mendes, CEO da Astra Solar, e publicado em seu perfil no LinkedIn.

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